Погода нынче стоит жаркая не только за окном, но и на политическом небосклоне – грядут выборы в местные органы власти. Вопреки расхожему мнению об отсутствии в нашем обществе демократических традиций, многовековая история России знает много примеров выборной власти и активного участия населения в местном самоуправлении.
Эти примеры восходят еще к временам Древнерусского государства, когда князь «думал» со своими дружинниками о делах «земли», к традициям общинного и земского самоуправления.
Здание сословно-представительной монархии строилось снизу, с местных органов власти. После Смуты начала XVII века в условиях стабилизации общества и государства при отсутствии четкого законодательства механизмы местного управления формировались с участием широких слоев населения. Рассмотрим, как это происходило, на примере города Кашина.
Кашинский уезд был одним из значительных по территории уездов, входящих в так называемый «Замосковный край», который составлял ядро русского государства в XV–XVII вв.
Челобитные кашинцев царю Михаилу Фёдоровичу и ответные указные грамоты государя свидетельствуют, что за небольшой период времени (1620–1640 гг.) в уездном городе активно проходили процессы поиска эффективных форм местного управления.
Еще в период Смуты в связи с необходимостью сильной военной власти был введен институт воевод. В 1625 г. для усиления центральной власти на местах воеводы были назначены в 146 городов с уездами.
Из указа Михаила Фёдоровича от 9 ноября 1627 г. о назначении в Кашин воеводы Ивана Тонеева следует, что круг полномочий его был широк: воевода ведал государевой казной, служилыми людьми и военными запасами, на него были возложены полицейские и судебные функции, он должен был «беречи того накрепко, чтоб в Кашине на посаде и по слободам и в уезде разбою и татьбы…и корчем и блядни и зерни ни у кого не было, а которые люди учнут в Кашине и Кашинском уезде воровать, грабить… и ему тех… унимать и наказание над ними чинить… по государевым грамотам из разбойного приказу». Воевода должен был «управу чинить безволокитно», если кто будет в обидах и насильствах бить челом о государевой управе. В монастырские и духовные дела воевода не должен был «вступаться».
Большое внимание в царском наказе уделено мерам противопожарным: воевода должен был «всяким людям заказ накрепко учинить», чтобы от огня было «береженье великое». В связи с этим в мае 1628 г. И. Тонеев бил челом государю о том, что, несмотря на принятые им в Кашине меры, «посадские люди избы и мыльни кузницы распечатали без твоего Государева указу… кади с водою не ставят, печи и кузницы не выносят… и о том, Государь, мне холопу твоему как укажешь?» Очевидно, авторитет воеводы среди горожан был недостаточно высок, он не располагал реальным механизмом применения власти, в спорной ситуации апеллируя к Государю.
В свою очередь в 1628 г. кашинцы также писали государю и патриарху о том, что до литовского разорения в Кашине воевод не было, а были губные старосты и городовые приказчики (первых избирали местные дворяне и посадские люди, городовые приказчики стали назначаться великим князем вместо кормленщиков-наместников в период образования централизованного государства). Жители Кашина жаловались, что воеводы и приказные люди чинят «налоги и убытки великие… а город, разоренный от литовских людей и русских воров… запустел». Произвол воевод был настолько силен, что из Кашинского уезда, отличающегося сравнительно высоким уровнем благосостояния, многие посадские люди и крестьяне от воеводского налогу разбрелись по иным городам.
Не только посадские люди, но дворяне и дети боярские, а также представители духовенства просили царя: «…Пожалуйте нас… велите, государи, из Кашина воевод свесть и городовых приказчиков, и впредь, государи, не велите в Кашине у нас быти воеводам и городовым приказчикам, и велите, государи, у нас в Кашине быти из нашего города Игнатью Петрову сыну Кашкарову, и город Кашин и всякие свои государевы дела ведати ему, чтобы нам… от воеводского налогу и от городовых приказщиков в конец не погинути…». Примечательно, что государь удовлетворил просьбу кашинцев, повелев «быти по прежнему губным старостам». Однако по «крепкой руке» кашинцы вдруг затосковали и уже в 1629 г. стали бить челом о восстановлении у них воевод: « и ныне у нас без воеводы многие драки и смертные убийства и меж собою в соседстве бои и драки великие». И, вновь откликнувшись на обращение жителей Кашина, царь назначает воеводу для «государевой расправы»: «…а однолично воеводе… будучи в Кашине всяким делом промышляти по сему государеву наказу и по указным грамотам и смотря по тамошнему делу» (то есть каждая конкретная ситуация предполагала большую свободу действий воеводы и вместе с тем значительную меру его ответственности). Затем воеводы назначались в Кашин каждые 2–3 года. В «отписках» воеводы за 1637, 1638 гг. наряду с другими служилыми людьми упоминаются губный староста и городовой приказчик. Назначенный в 1642 г. разбойным приказом губный староста не только у « разбойных и татиных дел» был, но и должен был ведать всеми служилыми посадскими и уездными людьми, а также военными запасами и сбором денег.
Таким образом, в 1630–1640-е гг. в уездном городе институты воевод и губных старост сосуществовали, во многом дублируя друг друга, не было строгого разделения полномочий. Изначально земский, выборный характер власти губных старост меняется: губный староста всё больше подчиняется воеводе (что было закреплено ст. 21 соборного Уложения 1649 г.) Неопределенная широта власти воевод вела к злоупотреблениям. Хотя кормления были уже отменены, царь счел необходимым наказать вновь назначенному в 1635 г. воеводе: «…посадским и уездным людям… для своей корысти обид и налог никаких не делать». С одной стороны, налицо тенденция укрепления государственной власти на местах, стремление к регламентации жизни городского общества. Вместе с тем, как видим, сильны еще традиции земского самоуправления в уездном городе. В том, что по многим, не всегда значительным поводам горожане обращаются непосредственно к высшей власти, сказывается несовершенство законодательства, невыстроенность «вертикали власти». Но готовность государственной власти прислушиваться к народу была особенно необходима в условиях, когда обществу требовалась стабилизация после Смуты, и воля народа выступает как политическая сила.
В XVIII столетии уездное дворянство избирало земского исправника. В городах магистраты действовали также на выборной основе. В управлении страной сформировалась самодержавная власть монарха. Екатериной II наряду с другими преобразованиями были проведены реформы местного самоуправления.
Согласно Жалованной грамоте городам 1785 г. первичным органом городского самоуправления было городское собрание, состоящее из всех городовых обывателей. Наличием имущественного ценза объяснялось преобладание здесь торгово-промышленной буржуазии (купечества). Городское общество один раз в три года избирало городского голову, общую городскую думу, которая занималась в основном городским хозяйством. Общая городская дума избирала шестигласную, в которой под председательством городского головы заседали шесть гласных от всех разрядов городского населения.
Судебные и административные дела находились в ведении магистрата. Два бургомистра и четыре ратмана в магистрат избирались городским обществом один раз в три года «по баллам». При городовом магистрате действовал сиротский суд, функцией которого была опека над купеческими и мещанскими вдовами и малолетними сиротами. Торговыми делами ведали совестный и словесный суды. Старосты и судьи словесного суда избирались мещанством и купечеством ежегодно.
Законом предписывалось, что более высокие должности должны были занимать более состоятельные – купцы 1-й и 2-й гильдий. Служебная должность рассматривалась не только как почетное право, но даже скорее как обязанность, связанная с большой ответственностью. Купцы 1-й гильдии обязаны были принимать на себя только должности городских голов, заседателей палат, совестных судов и приказов общественного призрения, церковных старост. Купцы 2-й гильдии сверх вышеозначенных должностей обязаны принимать и должности бургомистров, ратманов и членов судоходных расправ, а также должности городских старост, членов шестигласных дум и депутатов при разных местах.
Выборы производились по баллотированным спискам нескольких кандидатов. Например, в 1806 г. кроме В.Я. Терликова, выбранного городским главой, на ту же должность были предложено еще четыре кандидата. В результатах выборов отмечалось, что «оные вновь выбранные имена имеют свой дом и занимаются торговлей, в штрафах, подозрениях и явных пороках не бывали. Доброй совести и незазорного поведения, в банкротстве не оказавшиеся».
На должность городского головы в Кашине в конце XVIII – первой половине XIX вв. избирались купцы 1-й и 2-й гильдий Иван Поясницын (1776–1779), Фёдор Михайлович Ванчаков (1785–1788, 1794–1797), Андрей Добрынин (I791–1794, 1800–1803, 1809–1812), Василий Терликов (1806–1809), Фёдор Струнников (1821–1823), Николай Терликов (1840-е гг.). Особенно ярко выделяется личность Ивана Григорьевича Жданова, который городским головой избирался пять раз: с 1812 по 1820 гг. три срока подряд, затем в 1824–1827 и в 1830–1833 гг. О нем говорили современники: «Ни богатство, ни родство, ни дружба, ничто не могло его совратить с пути справедливости, он совершенно посвятил себя служению гражданам и был как бы отец единого семейства… духовенство имело в нем для себя ходатая у начальства и доброго советника… Дворянство в своем кругу его называло столпом города… Крестьяне, обиженные чем-нибудь в городе, приходили к нему на разбирательство, они удивлялись меж собой его уважительности, разговаривая, что первый человек в городе и как обходится. До восхождения солнца он уже ходил круг города, посещая бедные хижины вдов и сирот, помогая им словом и делом, давая им весною на покупку коров, а зимою на хлеб и дрова; или кто не мог купить по болезни, он покупал и посылал… он устроил жителям через реку Кашинку мосты, заровнял овраги, выложил дороги и улицы камнем».
Одной из главных в городе была должность городового старосты. В документах упоминаются и такие выборные должности: расходчик и рассыльный в думе, окладчик, мещанский и купеческий сборщик, у соляной продажи голова, присяжный у соли и у вина, ларечный, староста при сочинении обывательской книги. Кому-то поручалось проводить аукционы, быть сторожами в думе, магистрате или соборе. Избранный на должность нотариуса или маклера должен был регистрировать в специальной книге контракты, условия, векселя и т.п. Некоторые полицейские должности тоже были выборными: должности десятских, пятидесятских и сотских, сборщиков полицейских денег. Обычно купцы занимали должности «благотворительного» характера: попечитель богадельни, попечитель воспитательного дома, смотритель училищ. А купец Петр Бородкин в 1802 г. был назначен трубочистом!
Особое внимание уделялось должности старосты главного храма города – Воскресенского собора. Староста избирался всем городским обществом.
Как видим, купцы вынуждены были иногда заниматься делами, далекими от торговли. Были, конечно, обязанности, тесно связанные и с их «профессиональной деятельностью». От торгующих купцов и мещан каждого ряда выбирался староста, Например, в 1846 г. от хлебного ряда был выбран купец Иван Струнников, от мясного – купец Петр Черенин, от суровского – Александр Говядинов. Во время ярмарок назначались ответственные, следящие за соблюдением правил торговли и общим порядком. В 1840 г. гласный городской думы Ярославцев сообщал городничему, что «для поверки привоза и продажи на приближающуюся девятую ярмарку товаров отряжен сей думы гласный Павел Верещагин».
Несение городских служб часто было обременительным для представителей буржуазии, поскольку ограничивало их торговые занятия. Так, купец 2-й гильдии В.Я. Терликов выписал доверенность своему племяннику, купцу 3-й гильдии О.Я. Кункину, поскольку, находясь при должности городского головы, он не мог бывать в других городах для ведения своих торговых дел. Хотя одному бургомистру и двум ратманам закон позволял по очереди бывать в отлучке. Порой купцы теряли интерес к службе и даже стремились уклониться от нее и потому, что городское самоуправление находилось под контролем государственного аппарата и становилось все более формальным. В целом во второй половине ХVIII в. происходит сокращение служб и повинностей городского населения. Например, в результате введения откупов число лиц у служб в Кашине снизилось со 118 до 60 человек. Очевидно, у купцов появляется больше свободы для профессиональных занятий. Думается все же, то обстоятельство, что купечество играло главную роль в управлении городом, оказывало положительное влияние на его хозяйство, экономику. Авторитет «отцов города», заслуженный общественной деятельностью, в свою очередь, способствовал успеху и в личном бизнесе.
Реформы последней трети XIX века сузили круг избирателей в органы общественного управления, городские думы и управы занимались преимущественно хозяйственными вопросами: благоустройством, развитием торговли, промышленности, вопросами здравоохранения и образования (что, впрочем, и составляло основу жизни населения). Городская дума устанавливала и налоги.
Многие вопросы жизни уезда и губернии после земской реформы 1864 г. находились в компетенции органов земского самоуправления, деятельность которых заслуживает отдельного разговора.
История показывает, что структура местного управления, как и общественно-политическая система в целом, постоянно изменялась и развивалась, всегда были проблемы и противоречия. Разумеется, опыт прошлых эпох невозможно механически перенести на наше время, однако обращение к страницам истории может помочь нам лучше понять современность, понять, что у нашего народа есть богатый опыт устройства своей жизни в прошлом, и он должен быть учтен и продолжен в настоящем и будущем.
Анна Малова
Кашин
